Juan Carlos Echeverry
Carolina Zuluaga[1]
Introducción
El Gobierno Pastrana inició su periodo con grandes retos en materia económica: heredó un descenso abrupto en el crecimiento económico, altos déficits fiscal y externo, el desempleo en ascenso, la banca entrando en enormes dificultades, familias de clase media en mora y perdiendo sus viviendas, trabajadores perdiendo sus empleos, departamentos y municipios con faltantes financiaros crecientes; y todo esto en un contexto de inestabilidad en los mercados financieros internacionales.
Algunas cifras pueden ayudar a ilustrar esta situación. La dinámica de crecimiento, que había registrado una tasa anual promedio de 4,6% entre 1991 y 1995, y una tasa de crecimiento de largo plazo de 4,5% entre 1970 y 1990, bajó a solo 2,3% entre 1996 y 1998, y en 1998 tomó una fuerte tendencia descendente (ver el gráfico 11.1).
Gráfico 11.1. Crecimiento del pib entre 1980 y 1999
Fuente: dgmp-mhcp.
Al iniciar el periodo presidencial, el panorama del mercado laboral era igualmente preocupante. La tasa de desempleo continuaba la tendencia creciente que mantenía desde 1994, y para diciembre de 1998 presentó una tasa de 15,7%, el nivel más alto registrado para un diciembre desde la crisis de 1984.
Así mismo, el año 1998 terminaba con importantes desequilibrios fiscal y cambiario. Entre 1994 y 1998 el Gobierno enfrentó el desafío de manejar la bonanza petrolera derivada del descubrimiento de Cusiana, así como aquella generada por los altos precios del café. Adicionalmente, desde principios de los años noventa el sector externo había acumulado una apreciación notable del peso, con una caída del índice de la tasa de cambio real de 120 a 90 en 6 años, la cual no estuvo acompañada por aumentos similares en la productividad. Esto llevó a que en 1998 la economía enfrentara un alto déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos (ver la tabla 11.1). Si bien estas fueron las cifras de cierre del año, a mediados de 1998 las expectativas de déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos eran de 7,7% del pib.
Tabla 11.1. Balanza de pagos 1990, 1994, 1996-1998 (porcentaje del pib)
| 1990* | 1994 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| I. CUENTA CORRIENTE | 0,9 | -3,7 | -3,9 | -4,4 | -4,1 |
| A. BIENES Y SERVICIOS NO FACTORIALES† | 3,4 | -3,3 | -2,7 | -3,2 | -3,3 |
| 1. Bienes | 3,4 | -2,2 | -1,7 | -2,0 | -2,1 |
| i. Exportaciones | 12,1 | 9,0 | 9,1 | 9,2 | 9,6 |
| Tradicionales‡ | 6,9 | 4,5 | 4,9 | 5,0 | 4,9 |
| No tradicionales | 5,2 | 4,6 | 4,2 | 4,2 | 4,7 |
| ii. Importaciones | 8,7 | 11,3 | 10,9 | 11,3 | 11,7 |
| 2. Servicios no factoriales | -1,1 | -1,0 | -1,1 | -1,2 | |
| B. RENTA DE LOS FACTORES§ | -4,2 | -1,5 | -1,7 | -1,8 | -1,4 |
| C. TRANSFERENCIAS CORRIENTES | 1,7 | 1,1 | 0,6 | 0,5 | 0,6 |
| II. CUENTA DE CAPITAL | 0,0 | 3,4 | 5,6 | 5,0 | 2,8 |
| A. CAPITAL DE LARGO PLAZO | 0,3 | 3,8 | 6,4 | 6,4 | 3,8 |
| 1. Inversión extranjera neta | 0,8 | 2,4 | 4,0 | 4,7 | 2,7 |
| 2. Endeudamiento neto sector público | -0,1 | -0,8 | -0,1 | -0,3 | 0,2 |
| 3. Endeudamiento neto sector privado | -0,3 | 2,2 | 2,5 | 2,0 | 0,9 |
| 4. Otros mov. financieros de largo plazo | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| B. CAPITAL DE CORTO PLAZO | -0,3 | -0,4 | -0,8 | -1,3 | -1,0 |
* Balanza de pagos de Colombia de 1990 (acorde con los lineamientos de la cuarta edición del manual de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional).
† Para el año 1990 corresponde solo a bienes.
‡ Café, petróleo, carbón y ferroníquel.
§ Para el año 1990 corresponde a solo a servicios financieros y no financieros.
Balanza de pagos de Colombia a partir de 1994. Metodología contemplada en la quinta edición del manual del Fondo Monetario Internacional.
Fuente: Banrep.
Adicionalmente, el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central (gnc) alcanzó el 4,7% del pib en 1998 (ver el gráfico 11.2). De nuevo, tal como se aprecia en las proyecciones realizadas justo al inicio del Gobierno, la perspectiva era acabar el año con un déficit de 5% del pib para el gnc y de 3,9% del pib para el Sector Público no Financiero (spnf). Esta situación se originó en el incremento en los compromisos de gasto derivados de la Constitución de 1991, las reformas del régimen pensional, el servicio del creciente endeudamiento interno y externo y la crisis de confianza; así mismo, se había abusado de los denominados “fondos de cofinanciación”, los cuales alcanzaban más del 1% del pib. Todo lo anterior desencadenó un incremento excesivo del gasto público durante el periodo comprendido entre 1994 y 1998 (ver el gráfico 11.3).
Gráfico 11.2. Balance fiscal del Gobierno Nacional Central (gnc) y el Sector Público no Financiero (spnf) entre 1990 y 1998 (porcentaje del pib)
* Proyección 1998 del balance del spnf (-3,9%).
** Proyección 1998 del balance del gnc (-5%).
Fuente: Confis-mhcp.
Gráfico 11.3. Gasto público del gnc entre 1990 y 1998 (porcentaje del pib)
Fuente: Confis-mhcp.
Los departamentos y municipios habían tenido acceso al mercado financiero local, adquirido deuda e incurrido en déficits inusitados en la historia de las finanzas públicas colombianas, al punto que alcanzaron -0,7% del pib[2] en el momento más álgido.
El año 1998 se caracterizó por una seria inestabilidad de los mercados financieros internacionales, la cual, agravada por la difícil situación interna, prácticamente impidió el acceso de Colombia a crédito fresco de la banca comercial internacional. En efecto, durante 1997 la economía mundial percibió un problema de sostenibilidad en el crecimiento de algunas economías del Sudeste Asiático, lo que contagió a América Latina a través de la turbulencia en las bolsas de valores y presionó las monedas domésticas.
Así las cosas, el escenario macroeconómico de 1998 mostraba profundos desequilibrios que era necesario corregir para evitar una crisis cambiaria. Desde el comienzo del periodo presidencial, el Gobierno asumió la responsabilidad de reducir el déficit fiscal y recuperar la estabilidad macroeconómica. Se inició un programa serio y creíble de ajuste que incluyó la revisión de metas de gasto para 1998, la modificación al presupuesto de 1999 y el desplazamiento de la banda cambiaria, para permitir mayor devaluación. Así mismo, se puso en marcha una campaña para conseguir recursos de organismos multilaterales de crédito y se declaró la emergencia económica con el fin de recuperar la estabilidad y solidez del sistema financiero.
En combinación con las iniciativas de corto plazo para recuperar la estabilidad de la economía, el equipo económico diseñó una combinación de políticas para los siguientes cuatro años que permitieron realinear las variables macroeconómicas fundamentales.
El principal reto era devolver la confianza a los actores económicos nacionales y extranjeros sobre las posibilidades de creación de riqueza en el país. Para cumplir con este propósito se diseñó un plan de acción realista en las estrategias planteadas y en el ritmo de su aplicación. Un elemento crítico fue la claridad con que se transmitieron y explicaron los efectos de las medidas, los cuales, si bien tendrían un impacto positivo sobre el bienestar en el mediano plazo, significaban costos en el corto plazo que debían ser conocidos y previstos por los agentes económicos. El presidente Pastrana acompañó y autorizó esta estrategia de sinceramiento y ajuste fiscal y admitió que iba a tener costos que era responsable asumir.
La actividad económica planteaba un reto fundamental para la política económica: remontar las bajas tasas de crecimiento observadas entre 1995 y 1998 y volver a crecer al ritmo de largo plazo —4,5% del pib—.
Se requería la generación de ingresos tributarios y recortes en el presupuesto de gastos. Como muestra la tabla 11.2, hubo dos reformas tributarias que incrementaron el recaudo, ampliando la base de cobro del Impuesto al Valor Agregado (iva) e incorporando el impuesto a los movimientos financieros con una tarifa de 2*1000, reformas que fueron acompañadas por esfuerzos en el fortalecimiento de la labor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (dian). En lo que tiene que ver con los gastos, se redujo la inversión y el gasto de funcionamiento, con base en reducciones de la nómina, los gastos generales y el rezago presupuestal.
Tabla 11.2. Política de saneamiento fiscal del Gobierno Pastrana Arango
| Aumento de ingresos gnc | ||||
| Reforma Tributaria de 1998 – Ley 488 de 19998 | ||||
| Reforma al iva: a) aumento de la base; b) reducción de la tarifa al 15% en noviembre de 1999 | ||||
| Impuesto del 2 * 1000 de 1999 (emergencia económica para el sistema financiero) | ||||
| Impuesto del 2 * 1000 de 2000 (emergencia económica para el Eje Cafetero) | ||||
| Reforma Tributaria de 2001 – Ley 633 de 2000 | ||||
| Aumento de la tasa del iva del 15% al 16% | ||||
| Impuesto 3 * 1000 | ||||
| Sobretasa a la gasolina y al acpm | ||||
| Mayor eficiencia en labor de la dian | ||||
| Liberación del precio de la gasolina | ||||
| Reducción de gastos gnc | ||||
| Medidas para disminuir los gastos | ||||
| Reducción de los gastos de funcionamiento: | ||||
| a) Disminución en la nómina. | ||||
| b) Aumento de los salarios de los funcionarios de mayor nivel buscando un incremento por debajo de la inflación: 15% en 1999, 9,23% en 2000, 2,5% en 2001 y un aumento aproximado de 5% en 2002. | ||||
| Recorte en inversión: a) marchitamiento de los fondos de cofinanciación; b) reclasificación de fondos de inversión a financiamiento. | ||||
| Reducción de la deuda flotante del Gobierno (variación del rezago presupuestal) | ||||
| Ingresos y gastos | ||||
| Otros niveles de gobierno | ||||
| Medidas que afectan los ingresos de departamentos y municipios | ||||
| Ley de Juegos de Suerte y Azar (Ley 643 de 2000) | ||||
| Lotería única (reemplaza loterías departamentales) | ||||
| (Ley 643 de 2000) | ||||
| Sobretasa a la gasolina | ||||
| Segunda etapa de reformas | ||||
| Reforma al sistema de transferencias territoriales | ||||
| Acto Legislativo 01 de 2001 (creó el Sistema General de Participaciones) | ||||
| Responsabilidad fiscal territorial (Ley 617 de 2000) | ||||
| Reforma de la normatividad de educación, salud e inversión municipal (Ley 715 de 2001) | ||||
| Creación del Fondo de Pasivos Pensionales Territoriales | ||||
| Fonpet (Ley 549 de 1999) | ||||
| Presentación del proyecto de ley de reforma pensional (reforma a la Ley 100 de 1993) | ||||
| Proyecto de Ley Estatuto de Ingresos Territoriales | ||||
| Medidas que afectan a las empresas del Estado | ||||
| Ecopetrol (modificación de la legislación de regalías) | ||||
| Telecom (Conpes núm. 3145 de diciembre de 2001) | ||||
| iss (reestructuración de la entidad y renegociación de la convención colectiva) | ||||
| Cambio, en Bogotá, de metro por Transmilenio | ||||
Fuente: Echeverry, Escobar y Santamaría (2002).
Con el fin de consolidar un ajuste fiscal duradero, se adoptaron reformas estructurales sobre el presupuesto y la gestión del sector público, las cuales dieron permanencia y solidez al ajuste. Las reformas más sobresalientes fueron las que aparecen en la parte inferior de la tabla 11.2, las cuales estuvieron dirigidas principalmente a sanear las delicadas finanzas territoriales. Entre estas se encuentran la Ley de Fortalecimiento de la Descentralización y Racionalización del Gasto Público Territorial —Ley 617 de 2000—; el Acto Legislativo 01 de 2001, que reformó el sistema de transferencias territoriales; y la Ley 715 de 2001, que ordenó la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Adicionalmente, se realizó una reforma integral del presupuesto con el objeto de: flexibilizar los gastos atados a rentas de destinación específica; destinar parte de las transferencias a los Gobiernos regionales para constituir un ahorro que respaldara el pasivo pensional de las entidades territoriales —Ley 549 de 1999—; modificar el sector de seguridad social; y expedir el código de rentas departamentales y municipales. Con este paquete de medidas se fortaleció el ingreso tanto de la nación como de los Gobiernos subnacionales.
La magnitud y la velocidad del ajuste fiscal y cambiario fueron definidas con el fin de alcanzar el equilibrio con el menor impacto sobre la actividad económica y el empleo. Se desarrolló una estrategia para cerrar el exceso de gasto de los años anteriores, al tiempo que se permitió la depreciación real del tipo de cambio a lo largo del cuatrienio. La velocidad del ajuste fue gradual para evitar un choque traumático sobre las expectativas de los agentes y minimizar el impacto sobre los montos en pesos de la deuda en dólares. En efecto, el ajuste gradual permitió mejorar la credibilidad de las medidas y otorgó al sector privado un periodo de acomodación ante la variación de la tasa de cambio, evitando poner en riesgo la estabilidad del sistema financiero.
Gráfico 11.4. Tipo de cambio nominal y real entre 1993 y 2002
Fuente: Banrep.
Además de recuperar la estabilidad fiscal y los niveles de crecimiento, estas medidas estuvieron dirigidas a impactar la evolución de las principales variables macroeconómicas como la tasa de interés, la tasa de cambio y la inflación. El recorte de gasto público y la disminución de encajes adoptada por el Emisor redundaron en menores presiones de demanda, con lo que se buscaba disminuir la tasa de interés real de depósitos de 13,6% en 1998 a 7% en 2002 y, al mismo tiempo, bajar la tasa real de préstamos de 22,4% a 14% en el mismo periodo. Para el año 2002, esta política logró disminuir los niveles reales de estas variables a 1,8% y 8,7% respectivamente (ver la tabla 11.3).
En el mercado cambiario estas medidas se vieron reflejadas en una depreciación real del 4,1% en 1999, y se generó una depreciación real cercana al 13% en el periodo comprendido entre 1999 y 2002. Así mismo, se buscaba mantener la tendencia decreciente de la inflación, sustentada en la mejor situación fiscal y cambiaria.[3] El Gobierno, en concordancia con la decisión autónoma del Banco de la Republica, tenía el objetivo de alcanzar una inflación de un digito en el 2002, cuando en efecto llegó a 7%. En resumen, se contempló un ajuste tanto de precios como de cantidades, donde se buscó corregir el déficit fiscal, disminuir la presión sobre la tasa de interés, corregir el atraso cambiario, disminuir el gasto del sector privado y cerrar la cuenta corriente.
Tabla 11.3. Principales variables macroeconómicas (1990-2002)
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | ||
| CRECIMIENTO REAL DEL PIB (%) | 4,3 | 2,4 | 4,4 | 5,7 | 5,1 | 4,6 | 2,6 | 2,9 | 1,0 | (4,1) | 2,6 | 1,8 | 2,5 | |
| PRODUCTO INTERNO BRUTO NOMINAL | ||||||||||||||
| Billones de pesos | 29 | 38 | 49 | 64 | 83 | 103 | 124 | 149 | 170 | 205 | 210 | 227 | 246 | |
| Miles de millones de dólares | 59 | 60 | 72 | 82 | 100 | 113 | 120 | 131 | 119 | 116 | 100 | 99 | 98 | |
| TASA DE INTERÉS PROMEDIO | ||||||||||||||
| dtf nominal | 36,4 | 37,2 | 26,7 | 25,8 | 29,4 | 32,3 | 31,1 | 24,1 | 32,6 | 21,3 | 12,1 | 12,4 | 8,9 | |
| dtf real proyectada en 1998 | 3,1 | 8,2 | 1,2 | 2,6 | 5,6 | 10,8 | 7,8 | 5,5 | 13,6 | 10,0 | 7,5 | 7,5 | 7,0 | |
| dtf real observada | 11,1 | 3,1 | 4,4 | 1,8 | ||||||||||
| Activa nominal | 45,2 | 47,1 | 37,3 | 35,8 | 40,5 | 42,8 | 42,0 | 34,2 | 42,8 | 29,4 | 18,8 | 20,7 | 16,3 | |
| Activa real Proyectada en 1998 | 9,7 | 16,0 | 9,7 | 10,7 | 14,6 | 19,5 | 16,7 | 14,1 | 22,4 | 18,1 | 15,2 | 15,0 | 14,0 | |
| Activa real observada | 18,5 | 9,2 | 12,1 | 8,7 | ||||||||||
| Diferencial de intereses (nominales) | 8,8 | 9,9 | 10,6 | 9,9 | 11,0 | 10,4 | 10,8 | 10,1 | 10,2 | 8,1 | 6,6 | 8,3 | 7,4 | |
| TASA DE CAMBIO NOMINAL | ||||||||||||||
| Promedio período (pesos por dólar) | 502 | 633 | 680 | 787 | 827 | 913 | 1.037 | 1.141 | 1.427 | 1.759 | 2.087 | 2.300 | 2.508 | |
| Devaluación promedio (%) observada | 31 | 26 | 7 | 16 | 5 | 10 | 14 | 10 | 25 | 23 | 19 | 10 | 9 | |
| ÍNDICE DE TIPO DE CAMBIO REAL | ||||||||||||||
| Índice promedio | 133,1 | 131,2 | 131,1 | 121,0 | 100,2 | 96,3 | 91,1 | 85,6 | 91,2 | 100,9 | 109,6 | 112,9 | 116,0 | |
| Devaluación real promedio (%) proyectada 1998 | 14,0 | -1,4 | -0,1 | -7,7 | -17,2 | -3,9 | -5,3 | -6,1 | 6,6 | 4,1 | 4,1 | 3,5 | 1,1 | |
| Devaluación real promedio (%) observada | 10,6 | 8,6 | 3,0 | 2,7 | ||||||||||
| INFLACIÓN ANUAL | ||||||||||||||
| Índice de precios al consumidor proyectado en 1998 | 32,4 | 26,8 | 25,1 | 22,6 | 22,6 | 19,5 | 21,6 | 17,7 | 16,7 | 15,0 | 12,0 | 10,0 | 9,0 | |
| Índice de precios al consumidor observado | 9,2 | 8,7 | 7,6 | 7,0 | ||||||||||
| Índice de precios al productor proyectado en 1998 | 29,9 | 23,1 | 17,9 | 13,2 | 20,7 | 15,4 | 14,5 | 17,5 | 13,5 | 15,0 | 12,0 | 10,0 | 9,0 | |
| Índice de precios al productor observado | 12,7 | 11,0 | 6,9 | 9,3 | ||||||||||
| DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (% del PIB) | -0,3 | 0,0 | -0,2 | 0,3 | 0,1 | 0,0 | -1,8 | -3,7 | -3,4 | -4,9 | -3,2 | -3,3 | -3,3 | |
| DÉFICIT DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL (% del PIB) | -0,9 | -0,3 | -1,9 | -0,9 | -1,4 | -2,3 | -3,7 | -3,7 | -4,7 | -6,0 | -4,9 | -5,1 | -5,3 | |
| CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS (% del PIB) | 0,9 | 3,9 | 1,2 | -2,7 | -3,7 | -4,0 | -3,9 | -4,4 | -4,1 | 0,6 | 0,8 | -1,1 | -1,3 | |
Fuente: Banrep, dane, dnp y mhcp.
Se debe hacer énfasis en la pobre evolución del ahorro doméstico a lo largo de la década de los noventa. Tal como aparece en la tabla 11.4, entre 1995 y 1998 el ahorro interno alcanzó un mínimo histórico de 13,4% anual. Este descenso se debió tanto a una caída del ahorro privado a casi la mitad de lo que fue a finales de los años ochenta como a un menor esfuerzo de ahorro público, ambos como resultado de un ascenso en los niveles de consumo de estos sectores.
Tabla 11.4. Ahorro e inversión entre 1971 y 2010 (porcentaje del pib)
| Ahorro | Inversión | |||||
| Privado | Público | Total | Total | |||
| 1971-1974 | 13,3% | 3,4% | 16,7% | 19,3% | ||
| 1975-1978 | 13,1% | 6,5% | 19,5% | 17,9% | ||
| 1979-1982 | 14,4% | 3,5% | 17,8% | 19,6% | ||
| 1983-1986 | 13,3% | 4,0% | 17,3% | 19,0% | ||
| 1987-1990 | 14,2% | 7,2% | 21,4% | 20,1% | ||
| 1991-1994 | 24,4% | 0,3% | 24,7% | 22,9% | ||
| 1995-1998 | 14,5% | 4,1% | 18,6% | 23,4% | ||
| 1999-2002 | 13,5% | 1,8% | 15,3% | 15,6% | ||
| 2003-2006 | 16,8% | 2,7% | 19,5% | 20,2% | ||
| 2007-2010 | 16,8% | 3,2% | 20,0% | 23,0% |
Serie de 1971 a 1990 – base de 1994, serie de 1991 a 2010 – base de 2005.
Las series no pueden empalmarse debido a un cambio metodológico.
Fuente: dane, dee-dnp y dgpm-mhcp.
Por último, el Gobierno Pastrana desarrolló una política de fortalecimiento institucional para, por esta vía, afectar positivamente el crecimiento económico. El desarrollo institucional se puede ver afectado negativamente por un deterioro en variables como el aumento en la violencia, la menor amigabilidad de un país a los negocios, la pérdida de credibilidad de la política económica o de las instituciones públicas, la ineficiencia del estado, la menor transparencia del proceso de toma de decisiones, el incremento en la corrupción y el deterioro generalizado de la confianza, entre otros.
Al analizar el crecimiento económico colombiano en las décadas anteriores, el Gobierno entrante en 1998 identificó los focos sobre los que debía actuar con el fin de generar un impacto permanente sobre la actividad económica, para alcanzar crecimientos anuales promedio superiores a 5% en el mediano y largo plazo. Estos focos fueron:
- “Mejoras en la calidad de la mano de obra, a través de inversiones en capital humano: en salud, educación y capacitación laboral” (dnp y Presidencia de la República, 1998).
- “Medidas que promovieran el ahorro de los sectores privado y público” (dnp y Presidencia de la República, 1998).
- “Inversiones estratégicas en capital físico e infraestructura económica —transporte, telecomunicaciones, energía, minería—, capitalización agrícola e infraestructura social —acueductos y vivienda—. Para esto la inversión pública se acompañaría de recursos del sector privado” (dnp y Presidencia de la República, 1998).
Así las cosas, el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana identificó los principales aspectos de la economía que necesitaban urgente intervención por parte del Estado. Entre otras necesidades, se hizo evidente la importancia de profundizar la descentralización, acompañándola de una reforma estructural de las finanzas de los Gobiernos territoriales. Por otro lado, el sistema de financiamiento hipotecario de la época, conocido como upac, se encontraba en un profundo desajuste y estaba causando daño tanto a los hogares como al sistema financiero.
A continuación se realiza una cronología de estas y otras de las principales reformas económicas desarrolladas durante el cuatrienio 1998-2002, que representaron el punto de quiebre para la sanación económica del país, a la vez que sentaron las bases para el renacimiento de una economía fuerte y estable que permitió el posterior crecimiento social y económico de Colombia.
Salvamento territorial y profundización de la descentralización
Al inicio del Gobierno Pastrana el proceso de descentralización ordenado por la Constitución de 1991 había presentado avances importantes. Sin embargo, la uniformidad e inflexibilidad de las estrategias territoriales evidenciaban la falta de reconocimiento de la heterogeneidad territorial. Esto había generado ineficiencia e ineficacia tanto en la ejecución de políticas públicas como en la ejecución del gasto público en el nivel territorial, así como desgano fiscal y crecientes déficits en la mayoría de departamentos y municipios.
La confusión y duplicidad de funciones entre los diferentes niveles de gobierno representaban una amenaza para la eficiente provisión de servicios públicos y para la sostenibilidad de las finanzas públicas, tanto del nivel regional como en el Gobierno Central. Por lo anterior, el Gobierno definió como una de sus prioridades profundizar la descentralización, lo que incluyó un proceso de ordenamiento territorial y el fortalecimiento fiscal y de la gestión territorial, así como del seguimiento y evaluación de la descentralización.
Con el objeto de definir una adecuada distribución de competencias y recursos entre los diferentes niveles de gobierno y organizar los poderes públicos en función del territorio —según el espacio y circunscripción a la que corresponda— el Gobierno propuso una nueva ley orgánica de ordenamiento territorial (Ley 715 de 2001). El proceso de descentralización en Colombia había separado las decisiones de gasto de aquellas sobre impuestos, ya que las regiones incrementaron sus ingresos por transferencias nacionales sin esforzarse por aumentar sus rentas propias. Esto generó una creciente demanda de recursos del presupuesto general de la nación, y presionó el déficit fiscal nacional. Para asegurar la estabilidad en el largo plazo de las finanzas públicas —tanto territoriales como nacionales— se fortaleció entonces la capacidad de las regiones para asegurar ingresos propios, cubrir sus gastos de funcionamiento y promover el desarrollo territorial.
El Gobierno definió una estrategia para optimizar los ingresos territoriales a través del incremento de tarifas, la modernización de la administración tributaria, la creación de nuevos impuestos territoriales, la maximización de las bases gravables y el fortalecimiento del control a la evasión y la elusión fiscal. Así mismo, se definió una política de racionamiento del gasto (Ley 617 de 2000) —la cual fue apoyada por la política de ordenamiento de las competencias— para evitar la duplicidad de funciones y del gasto, especialmente en sectores como educación y salud.
La profundización de la descentralización y el ordenamiento de la gestión y las finanzas territoriales fueron parte de la estrategia de largo plazo del Gobierno Pastrana y a la postre fueron de gran utilidad para fortalecer el manejo fiscal nacional y territorial. En materia de saneamiento fiscal territorial se aprobaron la Ley 617 de 2000 y la Ley 550 de 1999, a través de las cuales los Gobiernos territoriales ordenaron su estructura de gasto de acuerdo con sus ingresos permanentes y reestructuraron sus deudas bancarias.
Ley 550 de 1999
La situación que enfrentó el país impactó gravemente el sector productivo de la economía y ocasionó numerosos concordatos y liquidaciones que afectaron la generación de empleo. El incremento en la inversión y el gasto durante la primera mitad de los noventa fue financiado principalmente con endeudamiento y excedió la capacidad de pago de las empresas. Adicionalmente, los Gobiernos regionales asumieron crecientes responsabilidades de gasto, como el pasivo pensional y gastos de funcionamiento, financiados principalmente con endeudamiento, a tasas de intereses crecientes que no podían ser satisfechas por el flujo de ingresos de los entes territoriales.
La situación de crisis generalizada del sector empresarial y la precaria situación financiera por la que travesaban las entidades territoriales presentaban un importante riesgo social y económico que ameritó el diseño de la Ley 550 de 1999. Esta ley desarrolló un marco especial para la reestructuración y reactivación empresarial, otorgó incentivos a los acreedores y deudores para determinar la viabilidad de las empresas y diseñó las herramientas necesarias para reestructurar y salvar aquellas empresas que eran viables. Así las cosas, la Ley 550 desarrolló incentivos e instrumentos temporales para restablecer la capacidad de pago y facilitar el acceso al crédito y al redescuento de créditos en términos y condiciones que permitieran la reactivación empresarial y facilitaran la garantía y pago de los pasivos pensiónales (Santos, 2002).
La normalización y reestructuración de las entidades territoriales era un fin en sí mismo; pero al mismo tiempo tenía un impacto considerable sobre la estabilidad del sector financiero. Por ejemplo, en 1999 casi una quinta parte de la cartera del sector financiero correspondía al endeudamiento de entes territoriales. Por consiguiente, la Ley 550 de 1999 incluyó herramientas para el salvamento de las finanzas territoriales con el fin de evitar la ruptura de los circuitos económicos regionales y la debacle sobre el sector financiero que hubiera sobrevenido si los Gobiernos subnacionales hubiesen incurrido en cesación de pagos.
La Ley 550 de 1999 puso a disposición de los entes territoriales herramientas versátiles para reestructurar sus finanzas sin la intervención directa de la nación. Además, le permitió al Estado apoyar financieramente y de manera directa a los Gobiernos territoriales con severos problemas de insolvencia. Bajo esta ley también se reestructuraron los pasivos de las entidades territoriales, lo que benefició a trabajadores, ex funcionarios y pensionados, quienes a partir de la firma de los acuerdos de reestructuración vieron normalizado el pago de sus salarios y mesadas. De igual modo, con esta ley se logró reestructurar el pasivo de las entidades territoriales con las entidades de seguridad social y entidades públicas, así como con el sector privado y financiero. Otros logros adicionales de la aplicación de la Ley 550 de 1999 fueron estructurar la información financiera y contable del nivel subnacional, que presentaba grandes deficiencias, y romper con el círculo vicioso del deterioro fiscal, que amenazaba con paralizar las administraciones regionales (Santos, 2002).
Ley 617 de 2000: la regla fiscal territorial
Si bien la economía Colombiana enfrentaba una crisis coyuntural que desembocó en una difícil situación financiera tanto para el sector público como para el privado, la crisis de las finanzas públicas territoriales era una expresión de desequilibrios estructurales profundos, que requerían medidas de largo plazo. Como complemento a la Ley 550 de 1999, la Ley 617 de 2000 se ocupó fundamentalmente de racionalizar el gasto estructural para evitar que las entidades territoriales volvieran a caer en el círculo vicioso de comprometer gasto permanente y creciente, financiado con endeudamiento y no con ingreso cierto.
Esta ley se concentró en tres aspectos básicos: los ingresos corrientes de libre destinación, los gastos de funcionamiento y las categorías de los departamentos y municipios (Restrepo y Álvarez, 2005). En primer lugar, la Ley clasificó a los departamentos y municipios en categorías de acuerdo con su población e Ingresos Corrientes de Libre Destinación (icld), como se muestra en la tabla 11.5.
Tabla 11.5. Clasificación de departamentos y municipios
| Departamentos | |||||
| Categoría | Población (núm. de habitantes) | Ingresos (smlm) | Categorización 2011* (núm. de departamentos) | Porcentaje (%) | |
| Especial | > 2.000.000 | > 600.000 | 2 | 6% | |
| Primera | Entre 700.001 y 2.000.000 | > a 170.000 y < a 600.000 | 5 | 16% | |
| Segunda | Entre 390.001 y 700.000 | > a 122.000 y < a 170.000 | 6 | 19% | |
| Tercera | Entre 100.001 y 390.000 | > a 60.000 y < a 122.000 | 9 | 28% | |
| Cuarta | = ó < a 100.000 | = ó < a 60.000 | 10 | 31% | |
| Total | 32 | 100% | |||
| Municipios | |||||
| Categoría | Población (núm. de habitantes) | Ingresos (S. M. L. M.) | Categorización 2011* (núm. de municipios) | Porcentaje (%) | |
| Especial | > 500.001 | > 400.000 | 4 | 0,4% | |
| Primera | Entre 100.001 y 500.000 | > a 100.000 y < a 400.000 | 19 | 2% | |
| Segunda | Entre 50.001 y 100.000 | > a 50.000 y < a 100.000 | 16 | 1% | |
| Tercera | Entre 30.001 y 50.000 | > a 30.000 y < a 50.000 | 22 | 2% | |
| Cuarta | Entre 20.001 y 30.000 | > a 25.000 y < a 30.000 | 23 | 2% | |
| Quinta | Entre 10.001 y 20.000 | > a 15.000 y < a 25.000 | 28 | 3% | |
| Sexta | = ó < a 10.000 | = ó < a 15.000 | 989 | 90% | |
| Total | 1101 | 100% |
* Número de departamentos y municipios según categorización 2011.
S. M. L. M.: Salarios mínimos legales mensuales.
Fuente: Ley 617 de 2000 y Contaduría General de la Nación.
Así mismo, esta ley definió los ingresos corrientes de libre destinación como “los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado” (Ley 617 de 2000); y denominó gastos de funcionamiento a aquellos destinados a financiar gastos corrientes, tales como servicios personales, compra de bienes y servicios, gastos generales y pagos a maestros y médicos financiados con recursos propios, entre otros. De igual manera, definió como gastos de funcionamiento los gastos de asambleas, concejos, personerías y las transferencias a estas entidades.
Con base en lo anterior, la Ley definió límites al gasto territorial especificando un valor máximo de los gastos de funcionamiento como porcentaje de los icld para los municipios y los departamentos de acuerdo con la categoría a la que pertenecen (tabla 11.6). En el nuevo argot económico, esta ley estableció lo que en la actualidad se conoce como una “regla fiscal”, entendiendo por tal atar los gastos corrientes a los ingresos estructurales. En ese sentido, esta importante ley se adelantó una década a una moda fiscal internacional.
| Departamentos | |
| Categoría | Límite |
| Especial | 50% |
| Primera | 55% |
| Segunda | 60% |
| Tercera y cuarta | 70% |
| Municipios | |
| Categoría | Límite |
| Distrito Capital | 50% |
| Especial | 50% |
| Primera | 65% |
| Segunda y tercera | 70% |
| Cuarta, quinta y sexta | 80% |
Fuente: Ley 617 de 2000.
Como muestra el gráfico 11.5, con la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000 de racionalización del gasto se observó un cambio inmediato de tendencia. Hasta el año 2000, tanto los municipios como los departamentos mantuvieron niveles de gastos superiores a sus ingresos. Esta tendencia se revirtió en 2001 gracias, entre otras medidas, a la restricción de gasto impuesta por la Ley 617, en la que los pagos por funcionamiento de los Gobiernos subnacionales no podían superar un porcentaje determinado de sus ingresos corrientes de libre destinación. Con ello se revirtió una situación deficitaria que ya completaba una década, tanto para departamentos como para municipios (ver el gráfico 11.5).
Gráfico 11.5. Ingreso y gasto total de los municipios y departamentos como porcentaje del pib (1990-2005)
a)
b)
a) Información de una muestra de 492 municipios. b) Información presupuestal de 32 departamentos
Fuente: Banrep.
Creación del Sistema General de Participaciones (sgp)
Además de la Ley 550 de 1999 y la 617 de 2000, el Gobierno Pastrana presentó un Acto Legislativo —nombre dado a las reformas constitucionales— con el objetivo de solucionar los problemas estructurales de las finanzas públicas, el cual modificó el sistema de transferencias de la nación a los entes territoriales. Este acto fue acompañado posteriormente por la Ley 715 de 2001, que organizó la prestación de los servicios públicos de educación y salud, para evitar la duplicidad de funciones con los municipios y departamentos y mejorar la eficiencia y transparencia en la prestación de estos servicios.
La descentralización ordenada por la Constitución de 1991 buscó que los entes territoriales dispusieran de recursos para financiar la provisión de bienes y servicios básicos. Si bien las transferencias crecieron aceleradamente en los años que siguieron a la expedición de la Constitución, la inestabilidad de los ingresos de la nación, derivada de las fluctuaciones del ciclo económico, fue transferida a los recursos con que contaban las entidades territoriales para financiar la prestación de la educación y la salud.
La volatilidad de los recursos transferidos a los Gobiernos territoriales —en la forma del denominado “Situado Fiscal” y las “Participaciones Municipales”— generó varios problemas de sostenibilidad fiscal tanto en el nivel territorial como en el nivel nacional. Durante los periodos de expansión económica las transferencias, que representan aproximadamente 46% de los ingresos corrientes nacionales, crecieron aceleradamente; el diseño del Situado Fiscal, plasmado en los Artículos 356 y 357 de la Constitución de 1991, implicaba que cualquier esfuerzo que se realizara para incrementar los ingresos tributarios de la nación con el fin de reducir el déficit fiscal central se convertiría automáticamente en mayor gasto público, vía mayores transferencias a las regiones. De esta manera, el crecimiento del gasto era una variable atada al crecimiento de los ingresos corrientes, en lugar de responder a las necesidades reales de gasto. Una consecuencia indeseable para el Gobierno nacional era que, en virtud de este sistema de transferencias, para conseguir $1 adicional en ingreso debía recaudar casi $2 de los contribuyentes.
El mayor ingreso para las regiones se destinaba a financiar principalmente la nómina de maestros y funcionarios del sector salud. Cuando los ingresos tributarios caían era difícil reducir el gasto recurrente en esos dos sectores. Esta dinámica creó, a partir de 1996, una presión adicional sobre el fisco de la nación, ya que los recursos del Situado Fiscal, destinados a educación, dejaron de ser suficientes para cubrir los costos de la nómina del sector, lo que obligó a la nación a transferir a las regiones recursos adicionales, a través del denominado Fondo Educativo de Compensación (fec), para cubrir los faltantes de la nómina de docentes.
El Acto Legislativo 01 de 2001 fue diseñado para corregir esta situación, lo que se logró al modificar los Artículos 347 y 356 de la Constitución de 1991. Con la modificación, el primer artículo le puso límites al crecimiento del gasto de funcionamiento del Gobierno, exceptuando el Sistema General de Participaciones (sgp) y el gasto de pensiones y salud. Por su parte, el segundo artículo creó el sgp, el cual recogió en una bolsa única los recursos de las entidades territoriales, que antes se transferían a través del Situado Fiscal, las Participaciones Municipales y el fec. Adicionalmente, se creó una regla de crecimiento estable del sgp, atada a la inflación y con un crecimiento real anual predefinido, que garantizó la estabilidad fiscal tanto del Gobierno Central como de las regiones. En el fondo, esta medida consistía en cambiar una participación porcentual de los ingresos de la nación —asimilable en una empresa privada a una participación accionaria— por una erogación monetaria con crecimiento en términos reales —asimilable a un “bono” con rendimiento igual a la inflación más unos puntos porcentuales—.
Gráfico 11.6. Evolución de las transferencias de la nación a las entidades territoriales antes del 2001 y del Sistema General de Participaciones (sgp) desde 2002
Fuente: Confis-mhcp.
Como muestra en el gráfico 11.6, el Acto legislativo protegió los ingresos de las entidades territoriales contra las fluctuaciones de la actividad económica. En efecto, el panel izquierdo ilustra las fuertes fluctuaciones a las que estaba sometido el régimen de transferencias antes de la reforma, así como la duplicación de su monto como porcentaje del pib. La reforma constitucional estableció que, entre los años 2002 y 2008, el sgp crecería con la inflación causada, más un crecimiento adicional de 2% real entre 2002 y 2005 y de 2,5% real entre 2006 y 2008.[4]
La creación del sgp y su regla de crecimiento contribuyó de manera fundamental a la sostenibilidad macroeconómica, garantizó la estabilización de la deuda pública y le quitó la volatilidad a las transferencia a las regiones, ya que dichos recursos no volverían a sufrir de choques y fluctuaciones marcadas como los experimentados en 1999 y 2000 (ver el gráfico 11.6, panel izquierdo), cuando las transferencias a las regiones se redujeron considerablemente debido a la recesión. Así pues, los recursos con que cuentan los entes territoriales para prestar los servicios de salud y educación gozan, desde entonces, de estabilidad y solidez y son coherentes con la sostenibilidad fiscal del Gobierno Nacional. Esto les permite a los Gobiernos territoriales mantener y ampliar la cobertura y calidad de los servicios de salud y educación, así como realizar una acertada planeación de largo plazo. Así mismo, cuando la nación ha necesitado de reformas tributarias para ordenar sus finanzas —esto es, en los años 2001, 2003, 2005, 2009 y 2010—, dichos ingresos han afectado solo al Gobierno Nacional. Perry et al. (2008) enfatizan que esta ha sido la reforma fiscal más profunda y con efectos más duraderos en las finanzas públicas colombianas, en las últimas décadas.
La reforma de la educación y la salud
Ley 715 de 2001 reglamentó el Acto Legislativo 01 de 2001 y derogó la Ley 60 de 1993. Esta ley estableció un nuevo sistema de transferencias más estable que el anterior, con el objetivo de profundizar la descentralización e incentivar el uso eficiente de los recursos públicos. La ley incluyó en la fórmula de asignación de recursos incentivos por resultados en cobertura y calidad. De igual modo, definió claramente las competencias de la nación y las entidades territoriales, con lo cual corrigió la duplicidad de funciones y el uso ineficiente de los recursos. Además, ordenó las competencias en los tres niveles de gobierno y aseguró que las entidades territoriales contaran con la capacidad financiera, administrativa y técnica para asumir dichas responsabilidades de manera eficiente. Finalmente, la Ley 715 de 2001 incluyó criterios de necesidades de prestación de educación y salud, con lo que logró acortar las inequidades en la distribución de las transferencias entre regiones.
Como muestra el gráfico 11.7, entre 1990 y 2000 las entidades territoriales presentaban déficit fiscal creciente y permanente, cuyo promedio para este periodo era de -0,4% del pib. Durante estos años, el gasto de funcionamiento creció 31% anual, lo que llevó a que los gastos totales crecieran y por encima de los ingresos totales, a pesar del también acelerado crecimiento de las transferencias de la nación a las regiones, a un ritmo de 30% anual. Lo anterior redundó en una situación deficitaria permanente y creciente, que fue financiada con niveles de endeudamiento insostenibles en el largo plazo.
Gráfico 11.7. Evolución de las finanzas públicas territoriales entre 1990 y 2005
Información presupuestal para una muestra de 492 municipios y 32 departamentos.
Fuente: Banrep.
El gráfico 11.7 muestra cómo después de las reformas de salvamento y ordenamiento territorial mencionadas, que tenían como objetivo corregir los desequilibrios estructurales de las finanzas territoriales, estas empezaron a superar de manera paulatina las dificultades financieras y presentaron mejoras sustanciales sus resultados fiscales. Desde el año 2001, el balance fiscal de los Gobiernos subnacionales presentó mejoras importantes, con un resultado fiscal superavitario promedio de 0,3% del pib entre 2001 y 2005. Es difícil encontrar en la historia de las finanzas públicas colombianas una corrección más eficaz que la reflejada en el gráfico 11.7.
Economía política de las reformas a las finanzas territoriales
Modificar los ingresos, gastos, participaciones territoriales —transferencias del Gobierno Nacional— y límites de endeudamiento, implicaba ex ante un desafío político monumental. La fuerza de las circunstancias llevó al convencimiento de que estas reformas eran inescapables. Sin embargo, se requirió del coraje y la determinación de los ministros de Hacienda Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos y de la inmensa responsabilidad económica del presidente Andrés Pastrana para que el Gobierno se embarcara en esta tarea. El equipo del Departamento Nacional de Planeación (dnp) prestó buena parte del diseño técnico de estas reformas y colaboró con su sociabilización en todo el país, durante los tres años de paso por el Congreso de la República.
Se debe recordar que el partido de Gobierno era minoritario en el Congreso, y que por tanto se requería de buena parte del Partido Liberal para hacer quórum y mayorías. En el caso del sgp, las directivas del Partido Liberal pusieron como condición para respaldar el Acto Legislativo de las transferencias territoriales una carta firmada por los municipios y otra por los departamentos, en las que las respectivas federaciones apoyaran la iniciativa. La sola perspectiva sonaba irrealizable, ante una reforma que en apariencia sería entendida como un recorte a las transferencias que se dirigían justamente a esos entes territoriales.
Solo la terquedad, el convencimiento y la persuasión del Ministro de Hacienda, el director del dnp y de los ponentes de Senado y Cámara, expuestos a un sin número de foros y audiencias, lograron ir convenciendo a la mayoría de alcaldes y gobernadores de que estaba en juego la supervivencia fiscal de la nación, de los departamentos y municipios, así como la viabilidad de largo —y corto— plazo de los servicios de salud y educación; y con ellos, el pago de los maestros y trabajadores de los hospitales. Después de casi un año de debates y socialización, se logró la firma de las dos cartas solicitadas. Los sindicatos de estos dos sectores sociales se opusieron hasta el final, de manera virulenta, al avance de las reformas. Pusieron carteles con fotos de los congresistas ponentes en los postes de ciudades y pueblos, mostrándolos como enemigos de la educación y la salud. Acompañaron desde la Plaza de Bolívar las votaciones en Cámara y Senado, pernoctaron masivamente dos y tres noches y presionaron a gritos que se oían desde los recintos de las plenarias a cada senador o representante que votaba positivamente.
En ese momento se presentó a estas reformas maniqueamente, como la muerte financiera de los departamentos y municipios, y de la salud y la educación. Hoy se sabe que lo ocurrido en la siguiente década fue exactamente lo contrario. Se salvaron las finanzas públicas en todos los niveles de gobierno. Se estabilizaron los recursos de pagos de maestros, al punto que nunca más se presentó una huelga de educadores por el no pago de salarios, hecho frecuente en los cincuenta años previos de historia de Colombia. Se viabilizaron las finanzas territoriales y se instituyó que no habría “transferencias” sino “participaciones”. En 2007 se ratificó la bondad de esta reforma con su prolongación hasta 2016 a través del Acto Legislativo 04 de 2007.
Este capítulo se terminó de revisar durante el segundo semestre de 2011, año en el que ha sido evidente la dramática crisis fiscal del sur de Europa y los Estados Unidos. El débil liderazgo político de muchos países desarrollados les ha impedido adoptar las reformas fiscales requeridas por sus economías. Esto pone de presente la estatura política del presidente Pastrana, quien en su momento estuvo dispuesto a pagar los costos políticos de las profundas reformas adoptadas, a sacarlas adelante y a crear un ambiente de prosperidad para la siguiente década en Colombia.
Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (fmi)
A pesar de las medidas tomadas durante el primer año de gobierno de la Administración Pastrana para contrarrestar la crisis económica y financiera, el segundo año inició con una serie de problemas y deterioros en los indicadores fiscales, que presagiaban una pérdida en el dinamismo de la economía para 1999. El deterioro del entorno internacional, la evidente crisis económica y las mayores necesidades de gasto producto del terremoto que afectó al Eje Cafetero en enero de 1999 fueron las principales causas del agravamiento en la situación fiscal y del detrimento de la economía durante este año. Los niveles de desempleo aumentaron producto de la crisis y alcanzaron cifras cercanas al 20% para las principales 13 ciudades y 16% para todo el país en 1999. Por otra parte, las presiones sobre la tasa de cambio causaron que esta se devaluara 11% en el primer semestre del año, lo cual llevó a que el Gobierno y el Banco de la República tomaran la decisión de ampliar la banda cambiaria.
A nivel macroeconómico, los desbalances fiscales registrados a finales de la década de los noventa se reflejaron en un déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos, alimentado también por el aumento del consumo privado asociado con la apertura económica y la apreciación cambiaria. Por su parte, la ampliación del déficit en cuenta corriente se financió con flujos de endeudamiento, pero ante los sucesivos choques externos adversos que se registraron en dicho período se presentó un paro en los flujos de capital (ver el gráfico 11.8).
Gráfico 11.8. Balances de ahorro neto macroeconómicos (% del pib)
Cálculos: dgpm-mhcp.
Fuente: Banrep.
A partir de este momento, el Gobierno Nacional comenzó a implementar medidas de ajuste fiscal, además de las establecidas anteriormente a nivel de los Gobiernos locales. Estas se concretaron en un Acuerdo Stand-by con el Fondo Monetario Internacional en 1999, con el objetivo de cumplir algunas metas para un conjunto de indicadores monetarios y fiscales —reservas internacionales, base monetaria, deuda externa y déficit del Sector Público Consolidado, principalmente— que fortalecieran la situación macroeconómica. Adicionalmente, el acuerdo conllevó la implementación de reformas económicas, entre las que se encontraba la elaboración de una ley de responsabilidad fiscal. El acuerdo con el fmi buscaba sanear a la economía y recuperar la credibilidad en los mercados internacionales, y con ello garantizar el acceso al financiamiento externo durante el resto del período de gobierno (Banco de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1999a).
Las metas y objetivos del acuerdo eran claros: restablecer las bases económicas que de manera que garantizaran un crecimiento económico sostenido, crear nuevos puestos de trabajo, reducir los niveles de inflación y mejorar la calidad de vida de los colombianos. Para cumplir con los objetivos del programa, el acuerdo tuvo una duración inicial de tres años —1999-2002—, a lo largo de los cuales su ejecución fue más que satisfactoria. El programa de ajuste fiscal fue negociado con el fmi respetando los lineamientos trazados por el equipo económico. Aun cuando se presentó una disminución en los ingresos tributarios, producto de la desaceleración económica de 1999 y de la caída en los niveles de las exportaciones —principalmente de petróleo—, el acceso al financiamiento externo se mantuvo a lo largo del período inicial del acuerdo. La estrategia adoptada fue acceder a los mercados tan pronto como fuera posible, con el fin de evitar la incertidumbre que afectaba a todas las economías emergentes. En septiembre de 1999, por las fuertes presiones sobre la tasa de cambio, el Banco de la República decidió eliminar la banda cambiaria para permitir la libre flotación de la moneda y ayudar a la economía a enfrentar los choques externos.[5]
Finalmente, es importante mencionar que el acuerdo con el fmi se produjo en un contexto en el cual el Gobierno Nacional estableció políticas para avanzar y consolidar el proceso de negociación de un acuerdo de paz en Colombia. Por esta razón, el fmi aprobó las mayores necesidades de gasto que el Gobierno tendría producto de la reconstrucción de las áreas afectadas por el conflicto armado y de los programas de apoyo a la población desplazada. Así mismo, el objetivo de la estrategia de paz buscaba en el mediano plazo fortalecer la posición económica del país con la solución del conflicto interno, así como frenar la producción y el tráfico de drogas ilegales, todo lo anterior bajo el marco del denominado Plan Colombia.[6]
En términos generales, el acuerdo con el fmi le permitió el país adelantar políticas que permitieran superar la crisis económica de finales de los años noventa y buscar una senda de crecimiento sostenido. A continuación se describen las metas y lo logros del Gobierno bajo este acuerdo.[7]
Tabla 11.7. Criterios anuales de cumplimiento con el acuerdo con el fmi (1999-2001*)
| Diciembre 1999 | Diciembre 2000 | Indicador de Cumplimiento† | |||||||||
| Meta fmi | Observado | Diferencia | Meta fmi | Observado | Diferencia | 1999 | 2000 | ||||
| (a) | (b) | (b) – (a) | (a) | (b) | (b) – (a) | ||||||
| Piso rin‡ (us$ millones) | 7850 | 8113 | 263 | 8570 | 8800 | 230 | 100% | 75%‡‡ | |||
| Techo adn§ (en miles de millones de pesos) | -7650 | -6898 | 752 | -7100 | -7374 | -274 | 0% | 75% | |||
| Piso al balance del sector público combinado desde el 1 de enero de 1999 (en miles de millones de pesos) | -9150 | -8271 | 879 | -14.550 | -14.052 | 498 | 100% | 100% | |||
| Techo a los desembolsos netos acumulados de deuda externa de mediano y largo plazo desde el 1 de enero de 1999 (us$ millones) | 2450 | 1741 | -709 | 3500 | 2848 | -652 | 100% | 100% | |||
| Techo a los desembolsos netos acumulados de deuda externa de corto plazo desde el 1 de enero de 1999 (us$ millones) | 382 | 368 | -14 | 70 | 0 | -70 | 100% | 100% | |||
| Diciembre 2001 | Indicador de Cumplimiento† | ||||||||||
| Meta FMI†† | Observado | Diferencia | 2001 | ||||||||
| (a) | (b) | (b) – (a) | |||||||||
| Piso rin (us$ millones) | 9500 | 9982 | 482 | 100% | |||||||
| Meta de inflación | 8,00 | 7,65 | -0,35 | 100% | |||||||
| Techo al déficit global del sector público consolidado, desde enero 1 de 2001 (en miles de millones de pesos) | 6550 | 6097 | -453 | 100% | |||||||
| Techo al desembolso neto acumulado de deuda externa de mediano y largo plazo del sector público desde el 1 de enero de 2001 (us$ millones)** | 2680 | 1317 | -1363 | 100% | |||||||
| Techo a los desembolsos netos acumulados de deuda externa de corto plazo del sector público desde el 1 de enero de 2001 (us$ millones) | 180 | 80 | -100 | 100% | |||||||
* Los criterios eran trimestrales. Aquí solo se presentan los de fin de año.
† Núm. trimestres cumplidos/núm. trimestres totales.
‡ rin: Reservas Internacionales Netas.
§ adn: Activos domésticos netos del Banrep.
** La cifra de desembolsos externos netos de mediano y largo plazo del sector público fue superior a la meta. No obstante, al incluir la cláusula según la cual al exceso de financiamiento externo de este plazo se le puede restar la acumulación de activo en el exterior, se obtienen como resultado las cifras aquí incluidas en cada trimestre.
†† Corresponde a una meta indicativa y no a un criterio de cumplimiento.
‡‡ Los valores sombreados en gris indican incumplimiento de la meta antes de tener en cuenta las exenciones técnicas. Una vez tenidas en cuenta, todos los criterios de desempeño se cumplen, excepto el techo de adn en diciembre de 1999. Este último hecho fue revisado debido al cambio de milenio, ante lo cual el fmi otorgó una excepción.
Fuente: mhcp y Banrep.
La tabla 11.7 muestra el éxito en el cumplimiento de las metas acordadas con fmi. Todos los criterios de desempeño se cumplieron, excepto el del techo de los Activos Domésticos Netos del Banco de la República (adn) en diciembre de 1999. Este último hecho fue revisado debido al cambio de milenio, ante lo cual el fmi otorgó una excepción. Gracias a que se cumplieron exitosamente todos los objetivos, el acuerdo permitió al Gobierno tener acceso al crédito fresco de los organismos multilaterales —Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros— y lo ayudó a recuperar la credibilidad de los mercados nacionales e internacionales de deuda e inversión. Vale la pena destacar que, sin el apoyo del fmi esto habría sido mucho más difícil y habría tomado más tiempo, lo que habría causado un mayor sufrimiento de la sociedad del que ya había.
De la upac a la uvr
En 1972 se introdujo el sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac), que permitía la entrega de créditos de largo plazo para la compra de vivienda con base en depósitos a la vista indexando a la inflación tanto los pasivos como activos del sistema hipotecario. Sin embargo, el mecanismo de indexación fue desvirtuado en sucesivas reformas. Entre 1990 y 1998 el sistema desembolsó $11,7 billones, es decir, casi el doble de los recursos otorgados durante los anteriores 17 años.
En el año 1993, por solicitud de las denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, la unidad del upac se ató no solo a la inflación sino también a la tasa de interés de los Depósitos a Término Fijo (dtf), lo que expuso a la deuda hipotecaria a los movimientos de la tasa de interés de mercado. Debido al alto nivel de endeudamiento hipotecario que adquirieron las familias durante los primeros años de los noventa; a la tendencia decreciente de los precios de la vivienda que se presentó desde 1996; y a la presión que ejerció la devaluación sobre la tasa de interés durante la crisis de finales de los noventa este sistema de indexación condujo a aumentar intempestivamente los pasivos de las familias muy por encima del valor de sus viviendas.
El sistema upac empezó a perder su capacidad para retener a sus ahorradores debido a la entrada de competidores al mercado de depósitos a la vista y al agudo problema de liquidez que sufría el sistema financiero en su conjunto. Entre diciembre de 1997 y noviembre de 1998 el monto total de créditos hipotecarios entregados cayó un 42% (dnp y Presidencia de la República, 1998).
Paulatinamente se hizo evidente que el problema financiero no era coyuntural y que era necesario recrear el sistema en el que la financiación hipotecaria estuviera basada en captaciones de largo plazo, con un apalancamiento razonable y donde el pago de la deuda se hiciera en función del ingreso esperado del deudor.
A partir de este escenario, el Gobierno Pastrana diseñó una política de vivienda que incluyó diferentes medidas para viabilizar el sistema de financiación de largo plazo, dar alivio a los deudores y a las entidades financieras y redireccionar la vivienda de interés social y los subsidios. Estas medidas fueron complementadas con un ajuste institucional que adecuó el marco de la política de vivienda.
La Ley de Vivienda (Ley 546 de 1999) creó un sistema que reemplazó al upac por una nueva unidad de cuenta —Unidad de Valor Real (uvr)—, cuyo valor en pesos se actualiza exclusivamente y mensualmente con la variación del índice de precios al consumidor publicado por el dane.[8] Adicionalmente, esta ley promovió la utilización de nuevos instrumentos como fuentes de financiamiento de la vivienda y dispuso que además de la captación de ahorros del público se utilizaran instrumentos de captación del mercado de capitales como los bonos hipotecarios y las titularizaciones de hipotecas.
La Ley permitió otorgar créditos de vivienda a largo plazo, denominados en uvr o en moneda legal —pesos—. Así mismo, estableció que la tasa de interés debía ser fija durante la vigencia del préstamo, que se deberían aceptar prepagos totales o parciales en cualquier momento sin penalidad alguna y que los sistemas de amortización no deberían contemplar la capitalización de intereses. Adicionalmente, estipuló que el plazo de amortización podía estar entre cinco y treinta años, que la primera cuota no podrá ser superior al 30% de los ingresos familiares y que el monto a financiar no debía superar el 70% del valor del inmueble.
Desde su aprobación, la ley 546 de 1999 ha estado sujeta a fallos de la Corte Constitucional que han impuesto limitaciones sobre el funcionamiento y el desarrollo del sistema uvr. Primero, la Corte fijó un tope máximo a la tasa de interés de los créditos de vivienda y ordenó que dicha tasa debe ser “la tasa más baja de colocación del mercado”. Segundo, dispuso que solo pueden ser autorizados sistemas de amortización en los que se contemple el pago de capital desde la primera cuota y que los intereses deben ser cobrados sobre los saldos de la deuda actualizados por la inflación. Estos fallos ha derivado, por ejemplo, en un descalce de las tasas entre activos y pasivos debido a que las instituciones que otorgan crédito para vivienda deben captar recursos en competencia con el resto del sistema mientras que los créditos de vivienda están sujetos a topes a las tasas de interés. Este fenómeno ha podido ser superado con la utilización de instrumentos de captación en el mercado de capitales contemplados en la ley (Cuéllar, 2001, citada en Gonzales, 2002).
De acuerdo con Cuéllar (2001), estas medidas están afectando en mayor medida a las familias de bajos ingresos ya que, por un lado, el tope a la tasa de interés genera una distorsión entre la tasa de interés de captación y la tasa de interés para créditos para vivienda, distorsión que es aún mayor frente a la tasa de interés de crédito de Vivienda de Interés Social (vis). Lo anterior ha generado una tendencia a efectuar colocaciones en otros tipos de créditos con tasa de interés libres —créditos de consumo—. Adicionalmente, la medida de la Corte de obligar al deudor a que empiece a amortizar el capital desde la primera cuota dificulta y restringe el acceso de las familias con menor capacidad de pago al crédito de vivienda y en consecuencia limita la expansión del crédito hipotecario (ver el gráfico 11.9).
Gráfico 11.9. Crédito hipotecario como porcentaje del pib
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y dgpm-mhcp.
El frente fiscal
En el frente tributario, la crisis de 1999 redujo de manera significativa los recaudos, lo cual aumentó el endeudamiento del Gobierno. La deuda como proporción de la producción total (pib) aumentó de 17,9% a 26,9%, entre 1997 y 1999. A pesar de que el Gobierno era consciente del aumento en el gasto público y de que su asignación era inconveniente en muchos casos, le tomó un par de años tramitar por el Congreso las respectivas reformas tributarias y presupuestales que ordenaron definitivamente el gasto público y su composición.
Sin embargo, la creciente deuda pública era la preocupación de corto plazo de las entidades multilaterales, de las agencias calificadoras y de los mercados a los que tenía acceso Colombia. Ante estos hechos y ante la abrumadora crisis internacional que había comenzado en Rusia en 1997, el ministro de Hacienda Restrepo preparó memorandos —a finales de 1998 y principios de 1999— para el presidente en los que se advertía la necesidad de declarar la emergencia económica (Restrepo, 1999, citado en Junguito y Rincón, 2004).
Las reformas económicas y tributarias presentadas en los primeros meses del Gobierno Pastrana estuvieron concentradas alrededor del fortalecimiento de las finanzas territoriales, las transferencias a estas, el fortalecimiento de Fogafín y la consolidación del impuesto a las transacciones financieras, que inicialmente se estableció en el dos por mil. Estas reformas estuvieron influenciadas en parte por las recomendaciones de la Comisión de Gasto Público de 1997, pero la crisis internacional y el inminente colapso de los segmentos hipotecario y solidario del sector financiero llevaron a tomar medidas de choque adicionales.
Una de las acciones más importantes en el frente fiscal —y particularmente en los ingresos— fue la aprobación y puesta en marcha de la reforma tributaria plasmada en Ley 633 de 2000. Esta permitió incrementar: el recaudo tributario —en 17% durante 2001, al aumentar la base gravable y la tasa de renta presuntiva—, la tarifa de iva —de 15% a 16%— y la tarifa del impuesto a las transacciones financieras —del dos al tres por mil—. Se debe reconocer el coraje del presidente Pastrana, pues la reducción del iva había sido una promesa de campaña, con lo cual su regreso al 16% implicaba un costo político nada despreciable.
Estos nuevos recursos fueron fundamentales para contrarrestar las tres principales fuentes de gasto que crecieron para 2001: el pago de intereses y pensiones; la crisis de subsectores del Estado como el Instituto de Seguro Social (iss), los hospitales públicos y el sector eléctrico; y el aumento en el gasto destinado a defensa. Estas partidas de gasto pueden ser ahora consideradas más como inversión, especialmente el rubro de gasto en defensa, el cual mostraría sus réditos en años venideros.
Las fuentes de ingresos tributarios se presentan en la tabla 11.8, y revelan un buen nivel de cumplimiento para el primer trimestre de 2002, a pesar de la falta de un sólido crecimiento económico, consecuencia de los efectos de la crisis de 1999-2001 y de la recesión mundial de 2001.
| Enero – marzo de 2002 | |||||
| Recaudo | Meta | Diferencia | Cumplimiento | ||
| Interno | 4451 | 4398 | 53 | 101% | |
| Renta | 635 | 743 | -108 | 82% | |
| Retención | 2050 | 1924 | 125 | 107% | |
| Ventas | 1414 | 1348 | 66 | 105% | |
| gmf | 353 | 384 | -30 | 92% | |
| Externos | 1099 | 1182 | -83 | 93% | |
| Gravamen | 447 | 490 | -43 | 91% | |
| iva | 652 | 692 | -39 | 94% | |
| Total | 5550 | 5580 | -30 | 100% |
Fuente: mchp.
Las contingencias cubiertas por el Gobierno Pastrana entre 1998 y 2002 significaron gastos adicionales por $13,7 billones (ver la tabla 11.9). Entre las contingencias más importantes que amenazaban la estabilidad fiscal y financiera se encuentran: el salvamento de la banca pública, cuyo costo ascendió a cerca de $6 billones de la época —2,4% del PIB—; la recuperación de los hospitales, que costó $300.000 millones; el fallo de la Corte Constitucional, que ordenó que se debían destinar 2 billones en alivios a los deudores hipotecarios; y por último, en 2001 el frente de salud del iss demandó 500.000 millones adicionales, sin los cuales el sistema público de salud habría colapsado (Echeverry, Escobar y Santa María, 2002). Adicionalmente, la reconstrucción del Eje Cafetero y la Red de Apoyo Social (RAS)[9] significaron gastos adicionales para la nación por $1,5 y $1,1 billones respectivamente. Sin embargo, el reto fiscal más importante que enfrentó el Gobierno fue el pago de los pasivos pensionales a cargo del presupuesto nacional, tema que se trata a continuación.
Tabla 11.9. Contingencias cubiertas por el Gobierno Nacional Central entre 1998 y 2002
| Billones de pesos corrientes | % del pib de 2002 | ||
| FF. AA. | 2,0 | 0,8% | |
| Reestructuración del Eje Cafetero | 1,5 | 0,6% | |
| ras | 1,1 | 0,4% | |
| Cárceles | 0,3 | 0,1% | |
| Hospitales | 0,3 | 0,1% | |
| Banca pública | 6,0 | 2,4% | |
| Crédito hipotecario | 2,0 | 0,8% | |
| iss | 0,5 | 0,2% | |
| TOTAL | 13,7 | 5,6% |
Fuente: Echeverry, Escobar y Santamaría (2002).
Evolución del problema pensional
Para 1999, y ante la sustancial disminución de la actividad económica, la preocupación del Gobierno en temas de gasto se centró en el pasivo pensional. Las Memorias de Hacienda de Juan Manuel Santos (2002) resaltan la ausencia de cuantificación del pasivo pensional regional: “[…] la gran mayoría de las entidades territoriales aún no estaban conscientes de la importancia de tener cuantificados sus pasivos pensionales y muchas no venían cumpliendo con las normas establecidas sobre cálculos actuariales del pasivo pensional a su cargo” (pág. 265).
La consecuencia natural de esta falta de información sobre la deuda pensional por parte de las entidades territoriales era la ausencia de reservas presupuestales para atender dichas obligaciones.
Saber cuánto se debía pagar y cuánta plata se debía buscar en la vigencia era una cuestión básica, para lo cual la Administración logró aprobar la Ley 549 de 1999, mediante la que se creó el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), con el fin de amortiguar los efectos de los desembolsos para pago de pensiones a través de la creación de reservas presupuestales. Para el caso de los entes territoriales, se permitió utilizar hasta un 7% de los ingresos por regalías petroleras y carboníferas para el pago de pensiones. De esta forma se aliviaba el pasivo pensional al tiempo que se dictaban otras medidas para mejorar la viabilidad financiera de largo plazo de los municipios y departamentos.
Se desarrollaron comités técnicos entre el Ministerio de Hacienda, el iss y su sindicato, para llegar a acuerdos que permitieran hacer sostenible el sistema. En este sentido, se aprobó un crédito de un billón de pesos a diez años para el iss a cambio de ajustes que permitieran mejorar la perspectiva de ingresos y gastos.
Por su parte, el pago del déficit anual del pasivo pensional a cargo de la nación había pasado de 0,8% del pib a principios de los noventa a 2,3% del pib al fin del milenio (Echeverry et al. 2001). Esto, sumado a menores cotizaciones al sistema por cuenta del creciente desempleo e informalidad, llevó al Gobierno a plantear la necesidad de una reforma pensional, la cual fue presentada en 2002 y fue la base de la reforma pensional del año siguiente (Ley 797 de 2003). Esta reforma aumentó el porcentaje de salario destinado a financiar la pensión —con la finalidad de buscar un mayor vínculo entre los aportes durante la vida laboral y los beneficios pensionales— y aumentó el número de semanas de cotización y la edad de jubilación, entre otros aspectos. Estos elementos permitirían ajustar el balance pensional que estaba desbordando la capacidad de pago.
Esta reforma y una posterior de carácter constitucional fueron fundamentales, pues redujeron en cerca de una tercera parte el valor presente del pasivo pensional, que los técnicos del Gobierno Pastrana cuantificaron rigurosamente por primera vez en el país, y el cual llegó a costar dos veces el pib. Esta fue una contribución esencial al saneamiento fiscal colombiano (Parra, 2001).
Gráfico 11.10. Deuda pensional (porcentaje del pib de 2010)
* Tasa de descuento: 4%.
Fuente: dnp y mhcp.
Una anécdota que vale la pena recordar es el desacuerdo inicial sobre el tema pensional que se presentó entre, de un lado, el ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, y el director de Planeación Nacional, Juan Carlos Echeverry, y del otro, el Ministro de Trabajo, Angelino Garzón. Como es obvio, el Ministerio de Hacienda y el dnp querían la reforma pensional y veían su urgencia fiscal, mientras que el Ministerio de Trabajo la consideraba un problema. Puesto a dirimir el debate, el presidente Pastrana sentenció: “Si se ponen de acuerdo, yo presento la reforma”. Pasaría casi un año de debates entre los respectivos equipos técnicos, e incluso viajes conjuntos de los tres funcionarios al Banco Mundial en Washington, para aprender de las mejores reformas de pensiones a lo largo del globo. Finalmente, los tres se pusieron de acuerdo y Pastrana dio luz verde a la presentación de la reforma pensional.
Reapertura de los mercados financieros
A comienzos de los noventa, el sector financiero colombiano emprendió una importante transformación como consecuencia de las reformas que buscaban incrementar la competencia, aumentar la eficiencia y disminuir la protección frente a la inversión extranjera y la elevada participación del capital público, que en 1991 superaba el 55%.[10] Estas reformas permitieron un crecimiento del sector e incentivaron la entrada de numerosas entidades, la llegada de inversión extranjera, la creación de nuevas operaciones y negocios y la reducción de la participación del Estado a 18% en 1998 (Parra y Salazar, 2000).
Si bien durante el periodo de auge la rentabilidad fue alta y el sector experimentó un acelerado crecimiento y desarrollo, la reforma no incentivó mejoras sustanciales en eficiencia o la competencia y se presentó una mayor concentración de la propiedad. Aunque las reformas de principios de los noventa tuvieron efectos positivos, el acelerado desarrollo y crecimiento del sector no fue acompañado por un sistema regulatorio y de supervisión coherente con las nuevas características del sector. Lo anterior se hizo evidente cuando la crisis de fin de siglo expuso la fragilidad del sector financiero.
La desaceleración del crecimiento económico a finales de los noventa golpeó al sector financiero porque las familias empezaron a tener dificultades para pagar su deuda hipotecaria, a la vez que caían los precios de la finca raíz. La alternativa más adecuada era la devolución del inmueble, en lugar de pagar la deuda. Lo anterior afectó significativamente la cartera y la rentabilidad del sector financiero. En 1998 la crisis financiera se profundizó debido al incremento de las tasa de interés, lo que afectó notablemente la rentabilidad (ver el gráfico 11.11, panel b), la calidad de la cartera (ver el gráfico 11.12, panel b), la solvencia y la liquidez de todo el sistema financiero. Del otro lado, en los egresos hubo un excesivo apalancamiento en pesos y dólares, lo que condujo a una creciente cartera impaga por parte de las empresas.
Ante la aguda crisis del sistema financiero colombiano, que estuvo enmarcada en la crisis económica tanto interna como externa, el Gobierno Pastrana decidió tomar medidas y el 16 de noviembre de 1998 decretó el estado de Emergencia Económica. Los objetivos fundamentales de la Emergencia fueron, entre otros, detener la pérdida de confianza; restablecer el equilibrio económico; aliviar la falta de liquidez, el deterioro de la cartera y la morosidad de los deudores hipotecarios; y dotar al Fondo de Garantías Financieras (Fogafín) de recursos e instrumentos para ayudar a los establecimientos financieros.
En el marco de la emergencia económica el Gobierno otorgó créditos de alivio a los deudores hipotecarios, constituyó una línea de crédito para la capitalización de las entidades financieras y estableció el impuesto del dos por mil a las transacciones como uno de los mecanismos de financiamiento de las medidas de emergencia.
Entre las medidas de alivio más importantes a los deudores hipotecarios individuales se encuentran la reducción automática de intereses para quienes se encontraran al día; el otorgamiento de créditos blandos de Fogafín a deudores en mora; ofrecimiento de un seguro de pago de la cuota hipotecaria en caso de desempleo; y la posibilidad de entregar el bien inmueble como forma de saldar la totalidad de la obligación. Adicionalmente, el Gobierno se vio en la necesidad de realizar algunas intervenciones directas en entidades privadas que incluyeron la oficialización de Granahorrar, el Banco Uconal y la Corporación Financiera fes.
El saneamiento de la banca pública incluyó la reestructuración y privatización de los bancos intervenidos, a excepción de la Caja Agraria, la cual fue liquidada para crear el Banco Agrario. Por último, el Banco de la República jugó un papel importante en la recuperación del sector financiero, manteniendo el rol de prestamista de última instancia, y guardando estrictamente las reglas sobre ayudas de liquidez. Durante la crisis, el Emisor proporcionó liquidez a los intermediarios financieros a través de mecanismos como la flexibilización del acceso a cupos de liquidez, las operaciones repo, la reducción de encajes y la remuneración de encajes en el caso de cdt y depósitos de ahorro. Todo lo anterior teniendo en cuenta el cumplimiento de la meta de inflación.
Las medidas tomadas por el Gobierno Pastrana para el salvamento del sector financiero Colombiano no solo beneficiaron a los hogares y las empresas y estabilizaron el sector, sino que sentaron las bases para el desarrollo de un sector financiero que es hoy en día más integrado, diversificado y fuerte. Como muestra el gráfico 11.11, panel (a), en estas fechas se inició la senda de recuperación del valor de los activos de los establecimientos públicos, así como se su crecimiento anual. El panel (b) muestra la recuperación de la rentabilidad, la cual inició en 2000 y, por último, los paneles (a) y (b) del gráfico 11.12 muestran la recuperación tanto del crecimiento anual de la cartera como el mejoramiento de su calidad.
Gráfico 11.11. Activos y rentabilidad de los establecimientos de crédito
- Activos de los establecimientos de crédito
- Rentabilidad y activo del patrimonio
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y dgpm-mhcp.
Gráfico 11.12. Crecimiento anual e indicador de calidad de la cartera bruta de los establecimientos de crédito entre 1996 y 2009
- Cartera bruta por tipo de crédito (variación anual)
- Indicador de calidad por tipo de crédito (cartera total/cartera vencida)
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y dgpm-mhcp.
A finales de la década de los ochenta, el nivel general de precios presentaba aumentos anuales entre el 25% y 30%. Desde principios de los noventa, la inflación sostuvo una tendencia decreciente. La autoridad monetaria, en cumplimiento del mandato constitucional de 1991, propendió por la estabilidad de precios.[11]
En 1998, al inicio del Gobierno Pastrana, la inflación era de 16,7%. Este Gobierno en conjunto con el Banco de la República se fijó la meta de reducir la inflación a un dígito. Como muestra gráfico 11.13, los niveles de inflación observados durante el cuatrienio fueron inferiores a las expectativas del Gobierno. Cabe mencionar que la rápida caída de la inflación en el primer año de gobierno, que pasó de 16,7% en 1998 a 9,2% en 1999, también se debió a dos factores adicionales: la recesión económica y el buen desempeño de la oferta agrícola.
Gráfico 11.13. Inflación en Colombia (1990-2008)
Fuente: Banrep.
Ahora bien, la recesión económica por sí sola no garantiza la reducción de la inflación, ya que sin el acompañamiento de políticas monetarias y fiscal direccionadas a la estabilidad de precios es posible tener situaciones de profunda recesión económica y alta inflación, como las que se presentaron en Argentina, Brasil y Perú durante la década de los ochenta. Así mismo, como muestra la tabla 11.10, durante 1999 Ecuador y Venezuela también sufrieron de una profunda recesión sin que esta hubiera tenido ningún efecto positivo sobre el control de la inflación, que continuó en niveles de 50% y 30% respectivamente (Banco de la República, 2000).
Tabla 11.10. Crecimiento e inflación en Ecuador, Venezuela y Colombia (1999)
| Ecuador | Venezuela | Colombia | ||||||
| pib* | Inflación† | pib* | Inflación† | pib* | Inflación† | |||
| 1999-i | -4,4 | 50,4 | -9,3 | 30,7 | -5,7 | 13,5 | ||
| 1999-ii | -6,6 | 47,2 | -8,9 | 30 | -7,2 | 9 | ||
| 1999-iii | -7,1 | 53,4 | -5,9 | 29,2 | -4,6 | 9,3 | ||
| 1999-vi | -11,1 | 60,7 | -4,5 | 28,5 | -3,1 | 9,2 |
* Crecimiento anual pib trimestral.
† Inflación anual.
Fuente: Banrep.
Adicionalmente, los siguientes tres años del Gobierno Pastrana muestran la consolidación de la inflación de un dígito, incluso en el contexto de recuperación económica de los años 2000‑2002. Esto se logró gracias a que se mantuvo el objetivo de la estabilidad de precios, sin imponer restricciones a la recuperación económica.
El cumplimiento de las metas durante estos años fue fundamental para consolidar la credibilidad de la política monetaria. La mayor credibilidad tienen efectos positivos no solo en el costo plazo para el complimiento de las metas, sino también en el largo plazo, ya que se vuelve un factor fundamental para la formación de expectativas, un menor costo del capital y la toma de decisiones económicas como la fijación de precios, las negociaciones salariales y los niveles de tasa de interés de largo plazo.
La difícil situación del mercado laboral
Si bien durante la primera mitad de los noventa, la tasa de desempleo respondió positivamente a la reforma laboral de 1990 (Ley 50 de 1990), a partir de 1995 el desempleo emprendió una tendencia creciente (gráfico 11.14). Debido a las inflexibilidades del salario en Colombia, durante el ciclo recesivo de fin de siglo gran parte del ajuste del mercado laboral se dio a través de cambios en el empleo y de aumentar la tasa de desocupación (Echeverry y Santamaría, 2004).
Gráfico 11.14. Tasa de desempleo 1990-2000, 7 áreas metropolitanas*
* Bogotá D. C., Barranquilla, Cali, Medellín, Bucaramanga, Manizales y Pasto.
Fuente: dane.
El aumento de la tasa de desempleo a partir de 1995 ha sido atribuido principalmente a tres factores. Primero, la reforma de seguridad social y salud de 1993, que incrementó significativamente las contribuciones de nómina. Se estimó que el costo no salarial pagado por las firmas, como porcentaje del salario básico, creció de 43% a 53% entre 1992 y 1996 (Echeverry y Santamaría, 2004). Segundo, la recesión entre 1996 y 1999, que afectó la actividad económica y causó un aumento en la oferta laboral desde 1996. Finalmente, la oferta laboral demostró tener dificultades para adaptarse a la evolución de la demanda, que en el nuevo contexto de una economía más integrada internacionalmente llevó a cabo adelantos técnicos para mejorar los niveles de competitividad que implicaron una mayor demanda de trabajo calificado que del no calificado (Echeverry y Santamaría, 2004).
En consecuencia, entre 1998 y 2001, el Gobierno Pastrana estructuró una reforma de “Adaptabilidad laboral”, con el objetivo de reducir los costos no salariales y proveer una mayor variedad de modalidades de contratación y formas de organizar el tiempo dentro de la firma. Esta reforma, además de mejorar la de 1990 en materia de regulación de la contratación y despido, buscó abordar los problemas de inflexibilidad de los salarios y el alto nivel de los costos no salariales.
Si bien esta propuesta de reforma no fue aprobada en el Congreso durante la Administración Pastrana, el Gobierno Uribe la convirtió en una de sus prioridades y la adoptó con algunas modificaciones. En efecto, la reforma fue aprobada en 2002 —bajo la Administración de Uribe— con cambios entre los cuales se destaca la creación de un seguro de desempleo.
El gráfico 11.15 muestra que la economía Colombiana presentó niveles de crecimiento altos durante el primer lustro de los noventa. Este crecimiento resultó ser insostenible, pues conllevaba grandes riesgos y debilidades, que hicieron a la economía nacional supremamente vulnerable ante choques adversos. Por esto, a finales de los noventa la inestabilidad de los mercados internacionales y las vulnerabilidades internas generaron una profunda recesión económica. Desde 1993, el crecimiento sufrió una desaceleración continua y en 1999 registró la mayor caída en siete décadas, alcanzando una contracción de 4,1% del pib.
Gráfico 11.15. Crecimiento del pib 1990-2011*
* Proyección 2011.
Fuente: dgpm-mhcp.
A partir de 2000 le economía inició un proceso de recuperación que la llevó a presentar un nivel de crecimiento fundamentado en un ambiente macroeconómico estable, con niveles de inflación bajos, tasa de cambio flexible, saneamiento del sistema financiero y la banca hipotecaria, equilibrio de los fiscos regionales, finanzas publicas más sanas y sostenibles en el largo plazo y un déficit de cuenta corriente relativamente bajo. El gráfico 11.16 ilustra la corrección macroeconómica promovida por las reformas del Gobierno Pastrana.
Gráfico 11.16. Déficit de Cuenta Corriente (cc) y Balance Fiscal del Gobierno Nacional Central (gnc) y el Sector Público No Financiero (spnf) entre 1991 y 2010 (porcentaje del pib)
Fuente: Confis-mhcp y Banrep.
La estabilidad fiscal y externa presentó niveles críticos en 1998 y 1999, que recuperaron sosteniblemente a partir del año 2000 (gráfico 11.16). Se generaron beneficios sociales en términos de reducción del desempleo, la pobreza y la desigualdad. El desempleo alcanzó sus niveles más altos entre 1999 y 2000 y exhibió, a partir de diciembre de 2000, una tendencia marcadamente decreciente (ver gráfico 11.17).
Gráfico 11.17. Tasa de desempleo 1990-2011,* 7 áreas metropolitanas†
* A junio de 2011.
† Bogotá D. C., Barranquilla, Cali, Medellín, Bucaramanga, Manizales y Pasto.
Fuente: dane.
En relación con los niveles de pobreza e indigencia, alcanzaron niveles de 57,5% y 25,4%, respectivamente, en el momento más álgido de la contracción económica. Sin embargo, partir de 2000 la tendencia se revirtió. En 2005 el país contaba con 20,3 millones de pobres, de los cuales 6 millones estaban en pobreza extrema; en consecuencia, en ese año el nivel de pobreza fue de 50% y el de indigencia fue de 16%. Si bien estos niveles son inadmisiblemente altos, se había logrado destruir las condiciones perversas que lanzaban familias a la pobreza. Cabe resaltar que el país tardó una década en disminuir la pobreza y la indigencia a niveles cercanos a los observados en 1995 (gráfico 11.18, panel a; merpd, 2006). Así mismo, el índice de Gini en el panel (b) del gráfico 11.18 muestra que la desigualdad del ingreso también creció durante los noventa y alcanzó su nivel más alto en 1999. Si bien este indicador disminuyó rápidamente en 2000 y 2001, se observa que el índice de Gini no presenta una marcada tendencia decreciente en la primera década de este milenio, por lo que cabe concluir que la desigualdad es persistente y, a diferencia de los niveles de desempleo y pobreza, no tiene un fuerte vínculo con el crecimiento de la economía, por lo que hace necesario políticas especialmente dirigidas a corregirla.
Gráfico 11.18. Pobreza, pobreza extrema y desigualdad del ingreso entre 1991 y 2010*
- Pobreza y pobreza extrema
- Desigualdad
* Cambio de metodología en 2002. No existen datos para 2006 y 2007.
Fuente: merpd y Misión para el Empalme de las Series de Tiempo, Pobreza y Desigualdad (Mesep), con base en la Encuesta de Hogares del dane (Encuesta Continua de Hogares 2002-2005 y Gran Encuesta Integrada de Hogares 2008 y 2010).
Como técnico que fui del Gobierno de Andrés Pastrana, y más tarde como miembro de su gabinete, debo hacer énfasis en que el rasgo más característico de su presidencia, en lo que a mi compete, fue justamente el respeto a los argumentos técnicos, frente a los políticos o los de conveniencia. Esto requiere un coraje infrecuente en la dirección del Estado, pues la línea de menor resistencia o de menor esfuerzo es siempre ceder a los grupos de interés, bien sean empresariales, sindicales o internacionales. Dar crédito a sus propios técnicos, respaldarlos y adoptar sus propuestas, luego naturalmente de su escrutinio al interior del gabinete o del Conpes, es un rasgo definitivo de respeto por el largo plazo y por los intereses profundos de la nación y de aquellos ciudadanos no representados por los lobistas tradicionales.
Pastrana tenía, además, una forma amable de escuchar todos los argumentos antes de formarse una opinión definitiva y de decidir el curso a tomar. No improvisaba intempestivamente, sino que promovía que el mejor argumento se impusiera por su calidad lógica, técnica, política y retórica. Al final, el Presidente concluía cada reunión expresando su visión y al decisión que consideraba más acertada.
Cuando surgían debates entre miembros del gabinete, como fue el caso con las reformas pensional y laboral, definía las condiciones de concertación y consenso bajo las cuales él como presidente se sentiría cómodo para adoptar una decisión difícil. Esto nos obligaba a debatir, a veces por meses, antes de volver al despacho presidencial. Fue una metodología inteligente, aunque algunas veces dispendiosa. Fuimos criticados por un exceso de concertación. Tal vez eso demoró en exceso la presentación de la reforma pensional. Pero también evitó que hubiéramos cometido errores debido al apresuramiento de los jóvenes técnicos.
A este respecto, frente al dnp Pastrana siempre se alegró de que lleváramos a la mejor gente —teníamos once doctorados y más de ochenta másteres— y nunca permitió que consideraciones políticas intervinieran en la contratación de la institución. La crisis que enfrentamos en 1998 y 2000 tuvo magnitudes históricas, y no fue creada por esa Administración, sino heredada de tiempos excesivamente relajados y azarosos. No se me ocurre un mejor presidente para haberla enfrentado, y tal como lo muestra este documento, no creo que otro dirigente u otro equipo hubiesen podido obtener resultados más positivos y contundentes.
Me siento honrado de haber sido parte de su Gobierno, orgulloso de haber pertenecido a un gabinete admirable y complacido por haber trabajo armónicamente con el Congreso de la República. Considero como una exigencia personal que Colombia por fin reconozca el inmenso servicio que Andrés Pastrana le prestó, en un momento decisivo de su historia económica.
Tabla 11.11. Principales variables macroeconómicas (1990-2009)
| 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | ||
| CRECIMIENTO REAL DEL PIB (%) | 4,3 | 2,4 | 4,4 | 5,7 | 5,1 | 4,6 | 2,6 | 2,9 | 1,0 | -4,1 | 2,6 | 1,8 | 2,5 | 3,9 | 5,3 | 5,0 | 7,1 | 6,3 | 2,7 | 0,8 | |
| PRODUCTO INTERNO BRUTO NOMINAL | |||||||||||||||||||||
| Miles de millones de pesos | 29.474 | 38.183 | 48.732 | 64.114 | 82.832 | 102.816 | 124.407 | 149.081 | 170.456 | 204.678 | 209.502 | 227.092 | 246.355 | 273.122 | 307.936 | 340.246 | 384.658 | 430.972 | 476.972 | 504.668 | |
| Millones de dólares | 58.683 | 60.316 | 71.654 | 81.500 | 100.213 | 112.640 | 120.020 | 130.648 | 119.447 | 116.389 | 100.364 | 98.745 | 98.229 | 94.969 | 117.154 | 146.563 | 163.063 | 207.573 | 242.473 | 234.370 | |
| TASA DE INTERÉS PROMEDIO | |||||||||||||||||||||
| dtf Nominal | 36,4 | 37,2 | 26,7 | 25,8 | 29,4 | 32,3 | 31,1 | 24,1 | 32,6 | 21,3 | 12,1 | 12,4 | 8,9 | 7,8 | 7,8 | 7,0 | 6,3 | 8,0 | 9,7 | 6,2 | |
| dtf Real | 3,1 | 8,2 | 1,2 | 2,6 | 5,6 | 10,8 | 7,8 | 5,5 | 13,6 | 11,1 | 3,1 | 4,4 | 1,8 | 1,2 | 2,2 | 2,1 | 1,7 | 2,2 | 1,9 | 4,1 | |
| Activa nominal | 45,2 | 47,1 | 37,3 | 35,8 | 40,5 | 42,8 | 42,0 | 34,2 | 42,8 | 29,4 | 18,8 | 20,7 | 16,3 | 15,2 | 15,1 | 14,6 | 12,9 | 15,4 | 17,2 | 13,0 | |
| Activa real | 9,7 | 16,0 | 9,7 | 10,7 | 14,6 | 19,5 | 16,7 | 14,1 | 22,4 | 18,5 | 9,2 | 12,1 | 8,7 | 8,2 | 9,1 | 9,3 | 8,1 | 9,2 | 8,8 | 10,8 | |
| Diferencial de intereses (nominales) | 8,8 | 9,9 | 10,6 | 9,9 | 11,0 | 10,4 | 10,8 | 10,1 | 10,2 | 8,1 | 6,6 | 8,3 | 7,4 | 7,4 | 7,3 | 7,5 | 6,6 | 7,4 | 7,5 | 6,9 | |
| TASA DE CAMBIO NOMINAL | |||||||||||||||||||||
| Promedio período (pesos por dólar) | 502 | 633 | 680 | 787 | 827 | 913 | 1037 | 1141 | 1427 | 1759 | 2087 | 2300 | 2508 | 2878 | 2626 | 2321 | 2358 | 2078 | 1966 | 2156 | |
| Devaluación promedio (%) | 31,3 | 26,0 | 7,4 | 15,7 | 5,1 | 10,4 | 13,6 | 10,1 | 25,1 | 23,2 | 18,7 | 10,2 | 9,1 | 14,7 | -8,7 | -11,6 | 1,6 | -11,9 | -5,4 | 9,7 | |
| ÍNDICE DE TIPO DE CAMBIO REAL | |||||||||||||||||||||
| Índice promedio | 133 | 131 | 131 | 121 | 100 | 96 | 91 | 86 | 91 | 101 | 110 | 113 | 116 | 129 | 118 | 105 | 107 | 96 | 91 | 93 | |
| Devaluación real promedio (%) | 14,0 | -1,4 | -0,1 | -7,7 | -17,2 | -3,9 | -5,3 | -6,1 | 6,6 | 10,6 | 8,6 | 3,0 | 2,7 | 11,1 | -8,3 | -10,9 | 1,6 | -10,0 | -5,1 | 2,2 | |
| INFLACIÓN ANUAL | |||||||||||||||||||||
| Índice de precios al consumidor | 32,4 | 26,8 | 25,1 | 22,6 | 22,6 | 19,5 | 21,6 | 17,7 | 16,7 | 9,2 | 8,7 | 7,6 | 7,0 | 6,5 | 5,5 | 4,9 | 4,5 | 5,7 | 7,7 | 2,0 | |
| Índice de precios al productor | 29,9 | 23,1 | 17,9 | 13,2 | 20,7 | 15,4 | 14,5 | 17,5 | 13,5 | 12,7 | 11,0 | 6,9 | 9,3 | 5,7 | 4,6 | 2,1 | 5,5 | 1,3 | 9,0 | -2,2 | |
| DÉFICIT DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (% del PIB) | -0,3 | 0,0 | -0,2 | 0,3 | 0,1 | 0,0 | -1,8 | -3,7 | -3,4 | -4,9 | -3,2 | -3,3 | -3,3 | -2,2 | -1,1 | -0,2 | -0,8 | -1,0 | 0,0 | -2,6 | |
| DÉFICIT DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL (% del PIB) | -0,9 | -0,3 | -1,9 | -0,9 | -1,4 | -2,3 | -3,7 | -3,7 | -4,7 | -6,0 | -4,9 | -5,1 | -5,3 | -4,4 | -4,6 | -4,0 | -3,4 | -2,7 | -2,3 | -4,2 | |
| CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS (% del PIB) | 0,9 | 3,9 | 1,2 | -2,7 | -3,7 | -4,0 | -3,9 | -4,4 | -4,1 | 0,6 | 0,8 | -1,1 | -1,3 | -1,0 | -0,8 | -1,3 | -1,8 | -2,9 | -2,8 | -2,1 |
Fuente: Banrep, dane, dnp y mhcp.
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[1] Con la colaboración de Diego Lozano y Mauricio Ruiz.
[2] Cálculos del Banco de la República con base en las ejecuciones presupuestales de una muestra de 492 municipios y 32 departamentos.
[3] Para un tratamiento más detallado de este tema, véase en el capítulo “Los grandes retos económicos que afrontó con éxito la Administración Pastrana Arango” la sección titulada “El control de la inflación” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).
[4] Originalmente el Acto legislativo 01 de 2001 determinó que a partir de 2009 el sgp crecería de acuerdo al promedio móvil de variación de los ingresos corrientes de la nación en los cuatro años anteriores al cual se hace la distribución. Sin embargo, teniendo en cuenta las bondades de la estabilidad de los recursos territoriales y los avances que gracias a esta lograron las entidades territoriales en materia de inversión social, en 2007 el Acto Legislativo 04 prolongó el sistema de crecimiento estable del sgp hasta el 2016, año en el cual se debería volver a revisar esta normatividad.
[5] Para un tratamiento más detallado de este tema, véase en el capítulo “Los grandes retos económicos que afrontó con éxito la Administración Pastrana Arango” la sección “La liberación de la tasa de cambio y el abandono de las bandas” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).
[6] Para una discusión detallada del Plan, véase el capítulo “El Plan Colombia” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).
[7] Para una discusión adicional sobre el acuerdo con el fmi, véase en el capítulo “La Red de Apoyo Social y el programa Familias en Acción” la sección “El programa con el fmi” (págs. xx-xx), y en el capítulo “Los grandes retos económicos que afrontó con éxito la Administración Pastrana Arango”, la sección “El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y la liberación de la tasa de cambio: ¿por qué se acudió al fmi?” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).
[8] Para una explicación adicional sobre la transición de la upac a la uvr, véase en el capítulo “La vivienda en el Gobierno de Andrés Pastrana Arango: caso exitoso de política en medio de la crisis” la sección “La caída de la upac” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).
[9] Creado con el fin de aliviar el impacto de la recesión en las familias más pobres.
[10] Para una discusión adicional sobre las medidas tomadas durante la Administración Pastrana para sortear la crisis financiera, véase en el capítulo “Los grandes retos económicos que afrontó con éxito la Administración Pastrana Arango” la sección “Superación de la crisis financiera” (págs. xx-xx), y en el capítulo “La vivienda en el Gobierno de Andrés Pastrana Arango: caso exitoso de política en medio de la crisis”, la sección “El sector financiero” (págs. xx-xx.) (n. de los eds.).
[11] Para una discusión adicional sobre el control de la inflación durante la Administración Pastrana Arango, véase en el capítulo “Los grandes retos económicos que afrontó con éxito la Administración Pastrana Arango”, la sección “El control de la inflación” (págs. xx-xx) (n. de los eds.).